Szukaj

Mechanizm praworządności UE

Aktualizacja: maj 5


Przez kilka ostatnich miesięcy byliśmy świadkami politycznej burzy, jaka rozpętała się wokół propozycji wprowadzenia mechanizmu ochrony praworządności w Unii Europejskiej. Polska znalazła się w samym centrum wydarzeń, będąc jednym z największych przeciwników tej nowelizacji. Ze względu na dynamikę sytuacji, wielu osobom trudno było nadążyć za wynikami negocjacji, zmianami prawnymi czy ostateczną wersją wprowadzoną w życie 1 stycznia 2021 roku. Z tego względu warto podsumować prace nad mechanizmem i zastanowić się nad jego potencjalnym wpływem na wspólnotę europejską.



Kluczowe pojęcia


Na początek garść najważniejszych pojęć, które pozwolą nam zrozumieć wydarzenia ostatnich miesięcy:

Budżet Unii Europejskiej to plan wydatków i dochodów UE sporządzany na okres jednego roku w walucie euro, obejmuje koszty wszelkich działań, polityk i administracji wspólnoty.

Komisja Europejska to organ składający się z 27 komisarzy pochodzących z poszczególnych krajów członkowskich, odpowiada za bieżącą politykę Unii, jej finanse i pracę agencji.

Parlament Europejski to organ prawodawczy Unii Europejskiej wybierany w wyborach bezpośrednich.

Rada Europejska to instytucja zrzeszająca szefów państw i rządów krajów UE.

Rada do spraw Ogólnych to organ składający się z ministrów spraw europejskich rządów państw członkowskich. W Polsce funkcję tę pełni Konrad Szymański.

Długofalowy budżet UE- zwykle obejmuje okres od 5 do 7 lat, wyznacza długofalowe cele i priorytety UE, zarysowuje wydatki na najbliższe lata, a także określa limity finansowe. Podstawę procesu przygotowywania takiego budżetu stanowi pakiet wieloletnich ram finansowych przedkładany Radzie do spraw Ogólnych przez Komisję Europejską. Główny proces negocjacyjny zachodzi na szczytach Rady Europejskiej, w których uczestniczą szefowie państw i rządów krajów UE. Do uchwalenia rozporządzenia o wieloletnich ramach finansowych potrzebna jest jednomyślność w Radzie oraz zgoda Parlamentu Europejskiego. Dodatkowo część rozporządzenia dotycząca tzw. zasobów własnych (źródeł dochodów UE) musi zostać ratyfikowana w parlamentach wszystkich państw członkowskich według wymogów konstytucyjnych.



Geneza: pierwszy mechanizm obrony praworządności


Przed wprowadzeniem mechanizmu, regulacją pozwalającą na kontrolę niepokojących zmian w państwach członkowskich był artykuł 7 Traktatu o Unii Europejskiej. Stanowił on, że na wniosek KE lub jednej trzeciej liczby państw UE, po uzyskaniu zgody PE, Rada Europejska po wysłuchaniu danego państwa, jednomyślnie może stwierdzić istnienie poważnego i wyraźnego naruszenia wartości Unii. Są to: poszanowania godności ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego oraz poszanowania praw człowieka, w tym praw mniejszości. W konsekwencji, już większością kwalifikowaną, Rada może zdecydować o zawieszeniu państwa w niektórych prawach traktatowych. Mechanizm ten bywa nazywany „bronią nuklearną”, jednakże wymagana jednomyślność na etapie stwierdzania naruszenia wartości UE skutkuje małymi szansami na nałożenie sankcji na danym państwie i nadaje tej procedurze w głównej mierze funkcję odstraszającą.


Mechanizm ten został uruchomiony w historii dwukrotnie – po raz pierwszy w roku 2017 wobec Polski. Zapoczątkowany był przez Komisję Europejską z Jean-Claudem Junckerem na czele. Zarzuty wobec naszego kraju dotyczyły naruszenia zasady praworządności przez zmiany wprowadzane od 2016 roku w sądownictwie, m.in. nowelizację ustawy o sądach powszechnych. Drugi raz procedurę uruchomiono wobec Węgier, na wniosek Parlamentu Europejskiego w 2018 roku. Prace stanęły jednak w martwym punkcie, ponieważ wiadomo było, że Polska i Węgry w obu przypadkach uniemożliwią osiągnięcie jednomyślności w Radzie. W obliczu małej efektywności mechanizmu Komisja Europejska postanowiła zawrzeć w projekcie wieloletnich ram finansowych na lata 2021-2027 zapis o uzależnieniu wypłaty unijnych środków od przestrzegania praworządności, starając się tym samym stworzyć tym samym nowy mechanizm, którego nie będzie mogła zablokować komitywa dwóch państw.


Projekt Komisji Europejskiej i propozycja prezydencji niemieckiej


Według opublikowanej przez KE w maju 2018 roku propozycji, Komisja miałaby możliwość złożenia do Rady Europejskiej wniosku o zamrożenie wypłat dla państwa, w którym doszło do naruszenia praworządności w sposób, jaki zagrażałby interesom finansowym UE. Jeśli w ciągu miesiąca Rada nie odrzuci większością kwalifikowaną zaproponowanych rozwiązań, zostaną one wdrożone. Bezwzględny charakter tego rozwiązania zapewniał skuteczność mechanizmu, ale istniały też obawy, że na jego wejście w życie nie wyrażą zgody kraje takie jak Polska czy Węgry. Z tego względu niemiecka dyplomacja, która w lipcu 2020 roku objęła prezydencję, postanowiła przygotować kompromisowy projekt, który miał szansę zostać jednomyślnie uchwalony. Główna różnica mechanizmu przedstawionego przed lipcowym szczytem Rady UE polegała na tym, że do uruchomienia procedury potrzebne byłyby głosy ponad połowy państw członkowskich. Decyzja ta wywołała gorącą dyskusję. Była krytykowana przez niemieckich europosłów jako ustępstwa wobec węgierskiego rządu, a przez innych postrzegana jako ważny krok w utrzymaniu europejskiej solidarności.


Ostateczny projekt zakładał, że Komisja Europejska będzie dogłębnie badać dostępne informacje i sygnały od osób lub instytucji, w kwestii wiarygodności przesłanek o możliwości nieprzestrzegania zasady państwa prawa. Jeżeli obawy Komisji się potwierdzą, może ona wystosować do państwa członkowskiego swoją opinię z wyjaśnieniem swoich. Państwo członkowskie ma możliwość podjęcia dialogu z Komisją. Sprawa może na tym etapie się zakończyć, jeżeli państwo zastosuje się do uwag KE i poprawi się w kwestii przestrzegania zasad praworządności.

Następnie, jeżeli nadal kwestia praworządności pozostanie sporna, Komisja Europejska po uznaniu, że państwo nie jest w stanie samo wskazać możliwych przykładów zmian, składa swoje propozycje. Wyznacza również czas na wdrożenie zmian w życie oraz poinformowanie Komisji o podjętych krokach. W kolejnym etapie Komisja sprawdza, czy państwo członkowskie dokonuje zmian w kierunku poprawy przestrzegania praworządności. Jeśli nie, albo zmiany są niewystarczające, Komisja rozważa możliwość zastosowania jednego z mechanizmów zawartych w art. 7 TUE. Aby procedura przebiegała sprawniej, nie wszystkie kroki będą ogłaszane opinii publicznej.



Działanie mechanizmu praworządności

Aby mechanizm praworządności został wprowadzony w życie, do Rady UE musi wpłynąć uzasadniony wniosek 1/3 państw członkowskich, Parlamentu Europejskiego lub Komisji Europejskiej. Następnie po wydaniu zgody przez Parlament Europejski, Rada UE większością 4/5 członków może stwierdzić, że doszło do poważnego ryzyka nieprzestrzegania przez Państwo Członkowskie jednej z podstawowych norm opisanej w art. 2 TUE, który brzmi: Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości.

Muszą jednak istnieć uzasadnione obawy, że naruszenie zasad jest prawdopodobieństwem wydawania pieniędzy UE na działania, które nie są w zgodzie z jej zasadami. Należy podkreślić, że musi być to decyzja podyktowana brakiem innych środków ochrony budżetu. Komisja Europejska, po zdecydowaniu o użyciu mechanizmu praworządności informuje kraj nieuwzględniający wartości UE o swoich zaleceniach, a państwo to może przedstawić swoje wyjaśnienia w czasie 3 miesięcy od wydania komunikatu.

Co więcej, państwo, wobec którego wszczęto procedurę, może też zaproponować własne rozwiązania, jednak o tym czy będą one wystarczające, decyduje Komisja Europejska. Jeśli propozycje nie będą niosły za sobą oczekiwanych zmian, Komisja może wystąpić z propozycją do Rady o zastosowanie przymusu prawnego (równomiernego uszczerbkowi dla budżetu UE). Po przeanalizowaniu stanowiska państwa członkowskiego oraz po uwzględnieniu jego uwag, Radzie Europejskiej do dalszych działań jest potrzebna zgoda Parlamentu Europejskiego. Albowiem na wniosek 1/3 państw członkowskich lub Komisji Europejskiej, może stwierdzić istnienie wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez państwo członkowskie wartości, o których mowa w artykule 2 TUE. Tę decyzję należy uchwalić jednomyślnie.

Kolejnym krokiem zabezpieczającym budżet UE jest uznanie naruszenia podstawowych wartości UE przez jeden z krajów członkowskich, o czym decyduje Rada UE większością kwalifikowaną albo na wniosek KE, albo samodzielnie. Takie głosowania nie są sprawą łatwą, ponieważ aby weszły w życie, muszą spełnić zasadę podwójnej większości (liczba członków + liczba ludności zamieszkującej państwa reprezentowane przez tych członków). Państwa słabo zaludnione będą miały większe problemy, gdy nie zgodzą się z nimi państwa takie jak Niemcy, Hiszpania, Włochy czy Francja. Co do zasady, państwa mają równe uprawnienia, jednak nie zawsze w praktyce udaje się je wykorzystać.

W przypadku, gdy osiągnięta zostanie większość kwalifikowana, nakładane są następujące sankcje na Państwo Członkowskie:

  • członek Rady Europejskiej reprezentujący dane Państwo Członkowskie jest wykluczony z głosowania,

  • dane Państwo Członkowskie nie jest brane pod uwagę przy obliczaniu 1/3 lub 4/5 Państw Członkowskich przewidzianych w ustępach 1 i 2 artykułu 7 TUE (art. 354. TFUE),

  • środki wypłacane danemu państwu zostają zamrożone.

Omówiony mechanizm może wydawać się negatywnym posunięciem dla państw członkowskich. Jednakże ma on wiele „bezpieczników”, które są dostępne w każdej chwili dla kraju nie zgadzającego się z karą, którą został obarczony, lub który ma co do niej wątpliwości. Może on zawsze złożyć skargę do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, czy też dostosować się do rozporządzeń zaproponowanych przez organy europejskie. Deklarują one ze swojej strony regularny monitoring stanu praworządności w danym kraju i reakcję na polepszenie się (lub nie) sytuacji.

Zwolennicy wprowadzenia mechanizmu punktują, że zmiana ta pozwoli na efektywniejsze i skuteczniejsze egzekwowanie unijnego prawa wobec państw, które naruszają wartości traktatowe Unii Europejskiej. Kraje członkowskie popierające istnienie mechanizmu, zdecydowanie przeciwstawiają się wykorzystywaniu wspólnych środków na cele, które mogą naruszać praworządność czy prawa człowieka. Stanowiłoby to zagrożenie dla interesów finansowych wspólnoty. Przynależność do Unii Europejskiej wiąże się zarówno z przywilejami, takimi jak wsparcie finansowe, ale także obowiązkami, takimi jak przestrzeganie wartości wspólnotowych. W konsekwencji państwo, które nie wywiązuje się z tych powinności, nie ma prawa uczestniczyć w pełni w podziale środków.



Przeciwnicy rozwiązania zauważają, że definicja praworządności podana na szczycie Rady Europejskiej nie jest wystarczająco precyzyjna i daje pole innym państwom członkowskim do ingerowania w politykę wewnętrzną kraju pod pretekstem obrony unijnych wartości. To, w ich oczach, może zagrozić suwerenności poszczególnych państw. Przeciwko wprowadzeniu tej nowelizacji przemawia także brak zapisu o podobnym mechanizmie w traktatach członkowskich. Według przeciwników, zaburza to porządek prawny Unii i stanowi naruszenie uzgodnionych przy akcesji umów, jednakże ten argument ma charakter uznaniowy, gdyż zwolennicy mechanizmu zwracają uwagę właśnie na wartości wpisane właśnie w traktaty, których państwa zobowiązują się przestrzegać.



Autorki: Eliza Mirończuk, Julia Jungiewicz


Bibliografia:

https://www.consilium.europa.eu/pl/council-eu/voting-system/qualified-majority/

https://www.arslege.pl/glowne-wartosci-unii/k78/a11010/

https://www.gov.pl/web/sprawiedliwosc/konieczne-weto-w-sprawie-powiazania-budzetu-ue-z-tzw-praworzadnoscia

https://www.europarl.europa.eu/news/pl/headlines/eu-affairs/20201001STO88311/praworzadnosc-nowy-mechanizm-ma-chronic-budzet-i-wartosci-ue

https://oko.press/piec-mitow-rzadowej-propagandy-w-sprawie-powiazania-funduszy-z-ue-z-praworzadnoscia/

https://oko.press/trzy-falsze-pis-o-wecie-budzetu-ue/

https://www.hfhr.pl/wp-content/uploads/2016/05/HFPC_unijna_procedura_kontroli_praworzadnosci.pdf

http://ineuropa.pl/akademia-in-europa-pierwsza-edycja/jak-pilnowac-praworzadnosci-%E2%80%A8w-unii-europejskiej/

https://eur-lex.europa.eu/summary/glossary/qualified_majority.html?locale=pl

https://www.arslege.pl/stwierdzenie-przez-rade-ryzyka-powaznego-naruszenia-przez-panstwo-czlonkowskie-wartosci-unii/k78/a11015/

https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:9e8d52e1-2c70-11e6-b497-01aa75ed71a1.0018.01/DOC_2&format=PDF

https://www.arslege.pl/zawieszenie-niektorych-praw-wynikajacych-z-czlonkostwa-w-unii/k40/a11004/

https://www.arslege.pl/tryb-przyjecia-aktu-przez-rade/k40/a10881/

https://wiadomosci.onet.pl/swiat/polskie-weto-budzetu-ue-wywiad-z-malgorzata-bonikowska/k8sy9yn

https://www.arslege.pl/uchybienie-przez-panstwo-czlonkowskie-zobowiazaniom-traktatu/k40/a10908/

https://pl.wikipedia.org/wiki/Rada_Unii_Europejskiej#Wi%C4%99kszo%C5%9B%C4%87_kwalifikowana_w_Radzie

https://businessinsider.com.pl/finanse/minister-finansow-komentuje-powiazanie-funduszy-z-praworzadnoscia/y1kzn2q

https://iws.gov.pl/konferencja-naukowa-przyszlosc-ue-budzet-i-praworzadnosc/

https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-7632-2014-INIT/pl/pdf

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=CELEX%3A12007L%2FAFI%2FDCL%2F17

https://europa.eu/european-union/about-eu/institutions-bodies/european-council_pl

https://wpolityce.pl/polityka/526873-zasada-pieniadze-za-praworzadnosc-opiera-sie-na-oszustwach

https://m.dw.com/pl/sz-zasada-pieni%C4%85dze-za-praworz%C4%85dno%C5%9B%C4%87-jest-rewolucyjna/a-55573013

COM_2018_0324_FIN.POL.xhtml.1_PL_ACT_part1_v2.docx (europa.eu)


Ostatnie posty

Zobacz wszystkie

#wszyscyjesteśmyrzecznikami

Członkowie Fundacji Edukacji Obywatelskiej im. Ignacego Daszyńskiego przyłączają się do akcji “Wszyscy Jesteśmy Rzecznikami”. To ogólnopolska akcja mająca na celu wyrazić uznanie i podziękować ustępuj